招標(biāo)文件是指導(dǎo)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的綱領(lǐng)性文件。規(guī)范招標(biāo)文件編制活動(dòng)、提升招標(biāo)文件編制質(zhì)量，既是關(guān)系具體招標(biāo)投標(biāo)項(xiàng)目實(shí)施效果的關(guān)鍵所在，也是關(guān)系招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)整體運(yùn)行管理水平的重要課題。為此，各級(jí)政府和相關(guān)主管部門把加強(qiáng)招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)化作為規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的重要抓手，紛紛發(fā)布各類標(biāo)準(zhǔn)（示范）文本，面向市場(chǎng)主體廣泛推廣運(yùn)用，取得了較好的效果。在當(dāng)前全面修訂《招標(biāo)投標(biāo)法》的背景下，如何適應(yīng)電子招標(biāo)投標(biāo)快速發(fā)展與不斷創(chuàng)新的新形勢(shì)，結(jié)合市場(chǎng)實(shí)踐和發(fā)展對(duì)各類招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本進(jìn)行更新完善至關(guān)重要。
一、招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本發(fā)展歷程
2007年，國(guó)家發(fā)展改革委等九部委以56號(hào)令發(fā)布《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)資格預(yù)審文件》和《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》，為我國(guó)招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本應(yīng)用拉開序幕。以此為開端，交通運(yùn)輸部、原鐵道部、水利部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)民用航空局等國(guó)務(wù)院相關(guān)部門根據(jù)各自分管行業(yè)相繼發(fā)布一系列標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第十五條第四款明確規(guī)定，“編制依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件，應(yīng)當(dāng)使用國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門會(huì)同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本”，這為招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本制定與應(yīng)用確立了法律依據(jù)。2011年，國(guó)家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布《簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》和《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》（發(fā)改法規(guī)〔2011〕3018號(hào)）。2017年，國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)備采購(gòu)招標(biāo)文件》《標(biāo)準(zhǔn)材料采購(gòu)招標(biāo)文件》《標(biāo)準(zhǔn)勘察招標(biāo)文件》《標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)招標(biāo)文件》《標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)理招標(biāo)文件》五個(gè)標(biāo)準(zhǔn)招標(biāo)文件（發(fā)改法規(guī)〔2017〕1606號(hào)）。同期，相關(guān)行業(yè)主管部門參考通用標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)情況，也相繼修訂和制定發(fā)布相關(guān)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本。
二、招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本發(fā)展現(xiàn)狀
截至目前，國(guó)務(wù)院相關(guān)部門頒布招標(biāo)文件標(biāo)準(zhǔn)文本（包括通用標(biāo)準(zhǔn)文本和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本）已達(dá)43個(gè)（詳見表1），國(guó)家層面標(biāo)準(zhǔn)文本體系化架構(gòu)基本成型。
通用標(biāo)準(zhǔn)文本9個(gè)（含施工類4個(gè)，貨物類2個(gè)，服務(wù)類3個(gè)），基本覆蓋了各類采購(gòu)標(biāo)的，并兼顧不同合同類型和規(guī)模。各類通用標(biāo)準(zhǔn)文本主要關(guān)注合規(guī)性和普適性，著力解決各行各類招標(biāo)文件編制中帶有普遍性和共同性的問(wèn)題，在框架結(jié)構(gòu)、基本程序、常規(guī)用語(yǔ)、共性做法等方面力求統(tǒng)一，并為不同行業(yè)和具體項(xiàng)目預(yù)留個(gè)性化完善空間。
行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本34個(gè)，主要覆蓋房建市政、公路、鐵路、水利水電、水運(yùn)、民航、通信等依法必須招標(biāo)項(xiàng)目相對(duì)集中的７個(gè)主要行業(yè)領(lǐng)域。這些行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本以通用標(biāo)準(zhǔn)文本為基礎(chǔ)骨架和模板進(jìn)行了不同程度和方式的補(bǔ)充、調(diào)整和細(xì)化，以適應(yīng)不同行業(yè)招標(biāo)項(xiàng)目在專業(yè)特征、市場(chǎng)環(huán)境和交易實(shí)踐的差異，并反映行業(yè)主管部門的管理模式和特征。
總體來(lái)看，上述通用和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本的規(guī)范性、適用性和易用性得到各界廣泛認(rèn)可，對(duì)于全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一招標(biāo)投標(biāo)相關(guān)規(guī)則、提高招標(biāo)文件質(zhì)量、規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)發(fā)揮了重要推動(dòng)作用。但也應(yīng)看到，標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)還存在一些問(wèn)題和不足，如部分標(biāo)準(zhǔn)文本發(fā)布?xì)v時(shí)已久與法律政策不匹配，沒(méi)有做到與時(shí)俱進(jìn)及時(shí)修訂完善；現(xiàn)有標(biāo)準(zhǔn)文本主要面向傳統(tǒng)線下交易模式，無(wú)法適應(yīng)電子招標(biāo)投標(biāo)快速發(fā)展與不斷創(chuàng)新的需要；標(biāo)準(zhǔn)文本相關(guān)內(nèi)容過(guò)于剛性，無(wú)法完全適應(yīng)具體項(xiàng)目交易與管理實(shí)踐需要，規(guī)制與彈性需合理平衡兼顧等問(wèn)題。
三、標(biāo)準(zhǔn)文本體系構(gòu)建相關(guān)建議
標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)和應(yīng)用不僅是招標(biāo)投標(biāo)制度具體配套管理措施，同時(shí)也是政府對(duì)招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)加以規(guī)范、引導(dǎo)、服務(wù)的有效技術(shù)供給，建好用好標(biāo)準(zhǔn)文本是保障我國(guó)招標(biāo)投標(biāo)事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的使命。結(jié)合現(xiàn)狀，筆者對(duì)標(biāo)準(zhǔn)文本體系建設(shè)工作提出以下建議：
1．重視頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)統(tǒng)籌部署
標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)覆蓋多種標(biāo)的類型、涉及不同行業(yè)需求和市場(chǎng)態(tài)勢(shì)、被眾多利益主體充分關(guān)注，是一項(xiàng)非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。為了緊密契合制度演變、積極適應(yīng)技術(shù)變革和有力支撐市場(chǎng)發(fā)展，亟須結(jié)合《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂同步啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)管理的頂層設(shè)計(jì)，就功能定位、指導(dǎo)思想和原則、體系組成與架構(gòu)、層級(jí)與關(guān)系、基本要素定義、共性方法和技術(shù)、主要任務(wù)等充分討論達(dá)成共識(shí)，統(tǒng)籌布局、統(tǒng)一規(guī)劃、整體部署，形成標(biāo)準(zhǔn)文本體系建設(shè)和提升的總體推進(jìn)計(jì)劃和階段性實(shí)施方案。
2．健全管理體制，推動(dòng)持續(xù)改進(jìn)
首先，明確管理職責(zé)與分工，對(duì)照依法必須招標(biāo)項(xiàng)目的主要行業(yè)范圍和標(biāo)的類型，落實(shí)各類標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)及管理職責(zé)，責(zé)任部門按照分工對(duì)標(biāo)準(zhǔn)文本規(guī)劃研究、制定發(fā)布、使用監(jiān)督、跟蹤評(píng)價(jià)、更新維護(hù)等全流程工作加以制度規(guī)范和合理管控。
其次，建立跨部門協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)管理部門間溝通，交流標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)應(yīng)用和監(jiān)管實(shí)踐動(dòng)態(tài)，就共性問(wèn)題組織聯(lián)合研究和協(xié)同改進(jìn)。
再次，加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)文本應(yīng)用輔導(dǎo)和監(jiān)督，加大標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)和應(yīng)用的宣傳和培訓(xùn)力度，并將標(biāo)準(zhǔn)文本使用情況作為招標(biāo)投標(biāo)合規(guī)性監(jiān)管的重要內(nèi)容。
此外，應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，依托招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺(tái)收集標(biāo)準(zhǔn)文本實(shí)際應(yīng)用范圍、普及程度和易用性水平等信息，利用招標(biāo)投標(biāo)協(xié)會(huì)緊密聯(lián)系市場(chǎng)交易主體、匯聚專業(yè)人才的優(yōu)勢(shì)，建立健全標(biāo)準(zhǔn)文本應(yīng)用評(píng)價(jià)反饋機(jī)制，通過(guò)各方努力共同推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)文本體系持續(xù)改進(jìn)、迭代進(jìn)步。
3．擁抱信息科技，適應(yīng)電子化發(fā)展
招標(biāo)投標(biāo)交易向電子化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、智能化轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為大勢(shì)所趨。最新《招標(biāo)投標(biāo)法》修訂意見中，依法必須招標(biāo)項(xiàng)目采用電子化招標(biāo)投標(biāo)方式成為必選項(xiàng)，也預(yù)示著招標(biāo)投標(biāo)全面電子化的進(jìn)程勢(shì)必大大加快。在此背景下，標(biāo)準(zhǔn)文本體系建設(shè)應(yīng)緊密圍繞招標(biāo)投標(biāo)電子化發(fā)展方向，一方面以全流程電子化招標(biāo)投標(biāo)為規(guī)范對(duì)象，全面梳理分析組織程序、行為規(guī)則、成果要求、評(píng)審方法、監(jiān)管內(nèi)容等方面與傳統(tǒng)招標(biāo)模式的差別，據(jù)此對(duì)各類標(biāo)準(zhǔn)文本的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進(jìn)行全面適應(yīng)改進(jìn)，支持電子化招標(biāo)投標(biāo)交易機(jī)制的創(chuàng)新和優(yōu)化；另一方面應(yīng)關(guān)注電子化招標(biāo)投標(biāo)應(yīng)用需求，在標(biāo)準(zhǔn)文本架構(gòu)和體例設(shè)計(jì)時(shí)，對(duì)項(xiàng)目特征信息盡量采用相對(duì)規(guī)范和結(jié)構(gòu)化的記錄與表達(dá)方式，以適應(yīng)信息化系統(tǒng)對(duì)具體項(xiàng)目信息快速準(zhǔn)確地識(shí)別抓取、分類存儲(chǔ)、對(duì)比驗(yàn)證、統(tǒng)計(jì)分析、評(píng)價(jià)決策等功能應(yīng)用，方便招標(biāo)采購(gòu)交易大數(shù)據(jù)有效匯聚和挖掘利用，從而支持和推動(dòng)電子化招標(biāo)投標(biāo)向數(shù)據(jù)化和智能化縱深發(fā)展，真正釋放信息化技術(shù)在招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的巨大潛能。
4．堅(jiān)持放管結(jié)合，關(guān)注應(yīng)用實(shí)效
招標(biāo)文件涵蓋商務(wù)、技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律等內(nèi)容，信息本來(lái)就繁雜豐富，考慮到各行各類招標(biāo)項(xiàng)目的標(biāo)的內(nèi)容和交易環(huán)境呈現(xiàn)顯著差異，具體項(xiàng)目參與主體的需求和認(rèn)知也是形形色色，應(yīng)合理把握標(biāo)準(zhǔn)文本內(nèi)容細(xì)度和使用要求，既要發(fā)揮規(guī)范指引的功能作用，又要適應(yīng)具體行業(yè)、地方、單位、項(xiàng)目的具體應(yīng)用需求。標(biāo)準(zhǔn)文本建設(shè)重心要定位于守住合法性底線和解決共性問(wèn)題，不能事無(wú)巨細(xì)、大包大攬，而是為滿足具體行業(yè)、項(xiàng)目的應(yīng)用需求留有彈性和靈活度，賦予使用者合理自主權(quán)。
標(biāo)準(zhǔn)文本體系呈現(xiàn)分層分級(jí)特征，其建設(shè)管理和推廣應(yīng)用都要實(shí)現(xiàn)有效的層級(jí)聯(lián)動(dòng)，通用、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)文本乃至再向下應(yīng)用延伸的地方/單位示范文本、項(xiàng)目具體招標(biāo)文件等之間要做好內(nèi)容規(guī)劃和使用要求方面的梳理和銜接，由上至下要實(shí)現(xiàn)逐級(jí)規(guī)范指引和同步更新，由下向上則體現(xiàn)有序承接和細(xì)化完善。
此外，針對(duì)適用情形比較寬泛、實(shí)踐做法不一、發(fā)展變化較快的標(biāo)的和行業(yè)，招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中普適性規(guī)則占比較小，現(xiàn)階段難以作出統(tǒng)一的、相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)范性要求時(shí)，可以考慮以編制指南或技術(shù)導(dǎo)則等其他形式代替標(biāo)準(zhǔn)文本，對(duì)招標(biāo)文件編制工作加以規(guī)范引導(dǎo)和技術(shù)指引。這類指南或?qū)t一方面全面重點(diǎn)提示招標(biāo)文件編制必須遵守的法律制度規(guī)定（類似于工程技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中的強(qiáng)制性條款），另一方面針對(duì)招標(biāo)文件組成架構(gòu)以及各部分內(nèi)容的編制工作及成果，給出具體實(shí)用的專業(yè)提示，包括并不限于編寫原則、要素及條款組成、重點(diǎn)難點(diǎn)、備選方法和工具、內(nèi)容示范示例、合理化建議、質(zhì)量控制手段等。這種方式在統(tǒng)一規(guī)范性方面不如標(biāo)準(zhǔn)文本，但對(duì)使用者更具有親和性，對(duì)具體項(xiàng)目更具有靈活適用性，結(jié)合市場(chǎng)實(shí)踐和發(fā)展需求進(jìn)行更新完善的效率更高。
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