招標文件是指導(dǎo)招標投標活動的綱領(lǐng)性文件。規(guī)范招標文件編制活動、提升招標文件編制質(zhì)量，既是關(guān)系具體招標投標項目實施效果的關(guān)鍵所在，也是關(guān)系招標投標市場整體運行管理水平的重要課題。為此，各級政府和相關(guān)主管部門把加強招標文件標準化作為規(guī)范招標投標市場的重要抓手，紛紛發(fā)布各類標準（示范）文本，面向市場主體廣泛推廣運用，取得了較好的效果。在當前全面修訂《招標投標法》的背景下，如何適應(yīng)電子招標投標快速發(fā)展與不斷創(chuàng)新的新形勢，結(jié)合市場實踐和發(fā)展對各類招標文件標準文本進行更新完善至關(guān)重要。
一、招標文件標準文本發(fā)展歷程
2007年，國家發(fā)展改革委等九部委以56號令發(fā)布《標準施工招標資格預(yù)審文件》和《標準施工招標文件》，為我國招標文件標準文本應(yīng)用拉開序幕。以此為開端，交通運輸部、原鐵道部、水利部、工業(yè)和信息化部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國民用航空局等國務(wù)院相關(guān)部門根據(jù)各自分管行業(yè)相繼發(fā)布一系列標準施工招標文件。
《招標投標法實施條例》第十五條第四款明確規(guī)定，“編制依法必須進行招標的項目的資格預(yù)審文件和招標文件，應(yīng)當使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標準文本”，這為招標文件標準文本制定與應(yīng)用確立了法律依據(jù)。2011年，國家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布《簡明標準施工招標文件》和《標準設(shè)計施工總承包招標文件》（發(fā)改法規(guī)〔2011〕3018號）。2017年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《標準設(shè)備采購招標文件》《標準材料采購招標文件》《標準勘察招標文件》《標準設(shè)計招標文件》《標準監(jiān)理招標文件》五個標準招標文件（發(fā)改法規(guī)〔2017〕1606號）。同期，相關(guān)行業(yè)主管部門參考通用標準文本建設(shè)情況，也相繼修訂和制定發(fā)布相關(guān)行業(yè)標準文本。
二、招標文件標準文本發(fā)展現(xiàn)狀
截至目前，國務(wù)院相關(guān)部門頒布招標文件標準文本（包括通用標準文本和行業(yè)標準文本）已達43個（詳見表1），國家層面標準文本體系化架構(gòu)基本成型。
通用標準文本9個（含施工類4個，貨物類2個，服務(wù)類3個），基本覆蓋了各類采購標的，并兼顧不同合同類型和規(guī)模。各類通用標準文本主要關(guān)注合規(guī)性和普適性，著力解決各行各類招標文件編制中帶有普遍性和共同性的問題，在框架結(jié)構(gòu)、基本程序、常規(guī)用語、共性做法等方面力求統(tǒng)一，并為不同行業(yè)和具體項目預(yù)留個性化完善空間。
行業(yè)標準文本34個，主要覆蓋房建市政、公路、鐵路、水利水電、水運、民航、通信等依法必須招標項目相對集中的７個主要行業(yè)領(lǐng)域。這些行業(yè)標準文本以通用標準文本為基礎(chǔ)骨架和模板進行了不同程度和方式的補充、調(diào)整和細化，以適應(yīng)不同行業(yè)招標項目在專業(yè)特征、市場環(huán)境和交易實踐的差異，并反映行業(yè)主管部門的管理模式和特征。
總體來看，上述通用和行業(yè)標準文本的規(guī)范性、適用性和易用性得到各界廣泛認可，對于全國范圍內(nèi)統(tǒng)一招標投標相關(guān)規(guī)則、提高招標文件質(zhì)量、規(guī)范招標投標活動發(fā)揮了重要推動作用。但也應(yīng)看到，標準文本建設(shè)還存在一些問題和不足，如部分標準文本發(fā)布歷時已久與法律政策不匹配，沒有做到與時俱進及時修訂完善；現(xiàn)有標準文本主要面向傳統(tǒng)線下交易模式，無法適應(yīng)電子招標投標快速發(fā)展與不斷創(chuàng)新的需要；標準文本相關(guān)內(nèi)容過于剛性，無法完全適應(yīng)具體項目交易與管理實踐需要，規(guī)制與彈性需合理平衡兼顧等問題。
三、標準文本體系構(gòu)建相關(guān)建議
標準文本建設(shè)和應(yīng)用不僅是招標投標制度具體配套管理措施，同時也是政府對招標投標市場加以規(guī)范、引導(dǎo)、服務(wù)的有效技術(shù)供給，建好用好標準文本是保障我國招標投標事業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的一項任重道遠的使命。結(jié)合現(xiàn)狀，筆者對標準文本體系建設(shè)工作提出以下建議：
1．重視頂層設(shè)計，加強統(tǒng)籌部署
標準文本建設(shè)覆蓋多種標的類型、涉及不同行業(yè)需求和市場態(tài)勢、被眾多利益主體充分關(guān)注，是一項非常復(fù)雜的系統(tǒng)性工程。為了緊密契合制度演變、積極適應(yīng)技術(shù)變革和有力支撐市場發(fā)展，亟須結(jié)合《招標投標法》修訂同步啟動標準文本建設(shè)管理的頂層設(shè)計，就功能定位、指導(dǎo)思想和原則、體系組成與架構(gòu)、層級與關(guān)系、基本要素定義、共性方法和技術(shù)、主要任務(wù)等充分討論達成共識，統(tǒng)籌布局、統(tǒng)一規(guī)劃、整體部署，形成標準文本體系建設(shè)和提升的總體推進計劃和階段性實施方案。
2．健全管理體制，推動持續(xù)改進
首先，明確管理職責與分工，對照依法必須招標項目的主要行業(yè)范圍和標的類型，落實各類標準文本建設(shè)及管理職責，責任部門按照分工對標準文本規(guī)劃研究、制定發(fā)布、使用監(jiān)督、跟蹤評價、更新維護等全流程工作加以制度規(guī)范和合理管控。
其次，建立跨部門協(xié)作機制，加強管理部門間溝通，交流標準文本建設(shè)應(yīng)用和監(jiān)管實踐動態(tài)，就共性問題組織聯(lián)合研究和協(xié)同改進。
再次，加強標準文本應(yīng)用輔導(dǎo)和監(jiān)督，加大標準文本建設(shè)和應(yīng)用的宣傳和培訓(xùn)力度，并將標準文本使用情況作為招標投標合規(guī)性監(jiān)管的重要內(nèi)容。
此外，應(yīng)充分發(fā)揮專業(yè)機構(gòu)作用，依托招標投標公共服務(wù)平臺收集標準文本實際應(yīng)用范圍、普及程度和易用性水平等信息，利用招標投標協(xié)會緊密聯(lián)系市場交易主體、匯聚專業(yè)人才的優(yōu)勢，建立健全標準文本應(yīng)用評價反饋機制，通過各方努力共同推動標準文本體系持續(xù)改進、迭代進步。
3．擁抱信息科技，適應(yīng)電子化發(fā)展
招標投標交易向電子化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)據(jù)化、智能化轉(zhuǎn)變，已經(jīng)成為大勢所趨。最新《招標投標法》修訂意見中，依法必須招標項目采用電子化招標投標方式成為必選項，也預(yù)示著招標投標全面電子化的進程勢必大大加快。在此背景下，標準文本體系建設(shè)應(yīng)緊密圍繞招標投標電子化發(fā)展方向，一方面以全流程電子化招標投標為規(guī)范對象，全面梳理分析組織程序、行為規(guī)則、成果要求、評審方法、監(jiān)管內(nèi)容等方面與傳統(tǒng)招標模式的差別，據(jù)此對各類標準文本的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容進行全面適應(yīng)改進，支持電子化招標投標交易機制的創(chuàng)新和優(yōu)化；另一方面應(yīng)關(guān)注電子化招標投標應(yīng)用需求，在標準文本架構(gòu)和體例設(shè)計時，對項目特征信息盡量采用相對規(guī)范和結(jié)構(gòu)化的記錄與表達方式，以適應(yīng)信息化系統(tǒng)對具體項目信息快速準確地識別抓取、分類存儲、對比驗證、統(tǒng)計分析、評價決策等功能應(yīng)用，方便招標采購交易大數(shù)據(jù)有效匯聚和挖掘利用，從而支持和推動電子化招標投標向數(shù)據(jù)化和智能化縱深發(fā)展，真正釋放信息化技術(shù)在招標投標領(lǐng)域的巨大潛能。
4．堅持放管結(jié)合，關(guān)注應(yīng)用實效
招標文件涵蓋商務(wù)、技術(shù)、經(jīng)濟、管理、法律等內(nèi)容，信息本來就繁雜豐富，考慮到各行各類招標項目的標的內(nèi)容和交易環(huán)境呈現(xiàn)顯著差異，具體項目參與主體的需求和認知也是形形色色，應(yīng)合理把握標準文本內(nèi)容細度和使用要求，既要發(fā)揮規(guī)范指引的功能作用，又要適應(yīng)具體行業(yè)、地方、單位、項目的具體應(yīng)用需求。標準文本建設(shè)重心要定位于守住合法性底線和解決共性問題，不能事無巨細、大包大攬，而是為滿足具體行業(yè)、項目的應(yīng)用需求留有彈性和靈活度，賦予使用者合理自主權(quán)。
標準文本體系呈現(xiàn)分層分級特征，其建設(shè)管理和推廣應(yīng)用都要實現(xiàn)有效的層級聯(lián)動，通用、行業(yè)標準文本乃至再向下應(yīng)用延伸的地方/單位示范文本、項目具體招標文件等之間要做好內(nèi)容規(guī)劃和使用要求方面的梳理和銜接，由上至下要實現(xiàn)逐級規(guī)范指引和同步更新，由下向上則體現(xiàn)有序承接和細化完善。
此外，針對適用情形比較寬泛、實踐做法不一、發(fā)展變化較快的標的和行業(yè)，招標投標活動中普適性規(guī)則占比較小，現(xiàn)階段難以作出統(tǒng)一的、相對穩(wěn)定的規(guī)范性要求時，可以考慮以編制指南或技術(shù)導(dǎo)則等其他形式代替標準文本，對招標文件編制工作加以規(guī)范引導(dǎo)和技術(shù)指引。這類指南或?qū)t一方面全面重點提示招標文件編制必須遵守的法律制度規(guī)定（類似于工程技術(shù)標準中的強制性條款），另一方面針對招標文件組成架構(gòu)以及各部分內(nèi)容的編制工作及成果，給出具體實用的專業(yè)提示，包括并不限于編寫原則、要素及條款組成、重點難點、備選方法和工具、內(nèi)容示范示例、合理化建議、質(zhì)量控制手段等。這種方式在統(tǒng)一規(guī)范性方面不如標準文本，但對使用者更具有親和性，對具體項目更具有靈活適用性，結(jié)合市場實踐和發(fā)展需求進行更新完善的效率更高。
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