PPP是適應國家治理現(xiàn)代化、加快政府職能轉變、提升公共服務質量和效率的一場體制機制變革。近年來PPP模式在我國飛速發(fā)展的同時也不可避免地暴露出了許多問題，必須對PPP模式存在的問題進行及時梳理并提出相應的解決建議。本文從實務角度針對PPP項目招標采購階段存在的問題進行研究，分析其形成的原因及后果，提出相應的對策建議，以期有助于PPP項目的推行。
一、PPP項目招標采購的含義
PPP項目招標采購是指政府為達成權利義務平衡、物有所值的PPP項目合同，遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，按照相關法規(guī)要求完成PPP項目識別和準備等前期工作后，依法選擇社會資本的過程。與傳統(tǒng)建設項目中標方只需完成工程建設不同，PPP項目中標社會資本不僅需要完成工程建設，也需要在長達幾十年的運營期內對項目持續(xù)的運營和維護，接受政府的定期考核及按效付費，在運營期末將項目移交給政府。因此，PPP項目的采購方式、采購程序和監(jiān)管方式遵循《招標投標法》與《政府采購法》的規(guī)定，但一定程度上又區(qū)別于傳統(tǒng)招標投標和政府采購。
二、PPP項目招標采購過程中存在的問題
（一）招標采購適用法規(guī)尚未厘清
《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》（財庫〔2014〕215號）第二條明確規(guī)定，“PPP項目實施機構在項目實施過程中選擇合作社會資本適用《政府采購法》”；《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》進一步明確，“PPP實施單位應當根據(jù)經批準的實施方案，按照政府采購有關法律制度規(guī)定程序選擇社會資本”。但《招標投標法（修訂草案公開征求意見稿）》第三條規(guī)定，“采取政府和社會資本合作模式的工程建設項目，達到規(guī)定規(guī)模標準的，選擇社會資本方必須進行招標”，即PPP項目的采購應依據(jù)《招標投標法》。財政部將PPP項目納入《政府采購法》的邏輯在于，PPP項目雖然包含工程施工，但是政府方是依據(jù)運營期的運營情況和績效考核結果給社會資本付費，并非對工程施工進行付費。政府方不是在購買建設工程，而是在購買社會資本方提供的公共服務。而國家發(fā)改委將PPP項目納入《招標投標法》的邏輯在于，PPP項目核心是工程建設，是對完整工程項目及其附屬服務的采購，在滿足項目性質及規(guī)模條件情況下，應采用招標選擇社會資本。國家部委層面出臺的PPP法規(guī)相互沖突的現(xiàn)象由來已久，若不能通過頂層設計厘清法規(guī)條款之間的邏輯關系及適用范圍，在實務層面將難以操作。
（二）參與方對PPP的錯誤認知
由于PPP理念在中國興起時間較晚，且受傳統(tǒng)觀念的影響，項目參與各方對PPP項目的認知仍停留在傳統(tǒng)工程項目的運作上，實務中以工程施工為重心或僅僅把PPP作為融資手段。政府方在規(guī)劃招標投標方案時，關注點集中在建安下浮率、建設工期、融資成本、付費總金額和付款節(jié)點等傳統(tǒng)指標上，而對運營績效考核、風險控制和回報機制等PPP核心要素關注甚少，評分指標設置也普遍重建設、輕運營，未能將風險共擔和利益共享的理念融入招標采購活動中。而參與PPP項目的社會資本大多數(shù)是由施工企業(yè)轉型而來，普遍缺少前期工程投融資策劃及后期項目運營的人才隊伍，既不愿意承擔運營風險，也不具備運營能力，項目投標過程中往往關注PPP項目的施工利潤，對如何通過運營產生收益以及能產生多少運營收益卻較少關注。
（三）項目評標專家人選不當
招標采購工作成功與否關系著工程建設項目的成敗，而評標專家的專業(yè)性、權威性、公正性決定著招標投標的公開、公平和公正，決定著評標的結果和質量，因此專家人選選擇和專家?guī)旖ㄔO的重要性不言而喻。但在評標活動中，也常常發(fā)現(xiàn)以下一些問題。
1．專家?guī)鞂I(yè)設置未細化
根據(jù)PPP的特征，采購法規(guī)要求的財務專家應為工程經濟或投融資領域專家，法律專家應為行政法或民法領域專家。但在實務中從專家?guī)炖锍槿〉降呢攧諏＜页闀嫽蜇攧展芾眍I域專家，抽到的法律專家并未涉獵行政法或民法等相關領域。評標中專家“專業(yè)不對口”“外行評審內行”的尷尬局面時有發(fā)生。
2．自由裁量權偏大
PPP項目招標文件通常設置涉及不同專業(yè)領域且主觀性較強的條款，而專家在評標中對非專業(yè)領域的主觀性條款打分自由裁量權偏大也容易被引導，如工程專家評價融資或法律條款時并非出于專業(yè)的考量而是基于主觀印象，這并非評標的初衷，也讓評標效果大打折扣。
3．行業(yè)專家人數(shù)不足
由于主管部門限定了評審費用的上限且許多項目評標風險較高，因此部分行業(yè)的專家評標意愿不足，入庫人數(shù)不足，導致端口抽取過程中遲遲抽取不到專家或發(fā)現(xiàn)來評標的專家都是老面孔，這給采購活動的保密性和公正性留下不小的隱患。
（四）專業(yè)人才綜合能力有待提升
與施工招標文件或貨物采購文件套用標準模板不同，PPP項目招標代理既需要熟悉“兩評一方案”的編制背景，也應根據(jù)PPP項目的特征、政府方和融資方的需求編制定制化的采購文件和項目合同，因此在實務中PPP咨詢顧問和招標代理常為同一個人，由其作為項目負責人編制兩評一方案、采購文件和項目合同，再參與后期合同談判。因此對于專業(yè)人才/項目負責人的綜合素質要求很高，需熟悉實施過程中項目投融資、法律法規(guī)、工程建設等不同學科的知識，并需將其與招標采購融會貫通。但現(xiàn)在很多項目負責人是由傳統(tǒng)招標代理人員轉型而來，知識結構老化，知識儲備不足，邏輯思維、溝通能力和心理素質難以應對較為復雜且難度較大的PPP項目，所編制的采購文件和項目合同的合規(guī)性不足，條款邊界不清，前后文邏輯沖突，給項目實施帶來很大的隱患。
三、對策及建議
（一）國家層面應厘清PPP項目采購適用法律
上位法缺失、下位法沖突是PPP模式推進過程中的重大障礙。國家層面應盡快出臺《政府與社會資本合作法》，厘清PPP項目采購適用法律，避免招標采購實操混亂�，F(xiàn)階段而言，筆者建議用政府采購方式進行PPP項目采購，原因在于PPP項目金額巨大、周期長，通常包含策劃、投融資、建設、運營、養(yǎng)護、移交等多個環(huán)節(jié)，參與方眾多，法律關系復雜，需進行多輪協(xié)商談判。根據(jù)《招標投標法》，開標后禁止招標投標雙方進行實質性的談判，不能給雙方充分的協(xié)商和談判空間。而《政府采購法》可以多種采購方式允許政府和社會資本方就項目合作進行充分的協(xié)商和談判，能最大限度地保護政府和社會資本方的合法權益。其次，2019年12月最高法印發(fā)的《關于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》（法釋〔2019〕17號）第二條規(guī)定，政府與社會資本合作協(xié)議發(fā)生糾紛，按行政訴訟處理。因此，相對而言，政府采購方式更適合PPP項目的采購工作。
（二）部委層面應推進專業(yè)人才隊伍建設
將PPP人才隊伍建設納入國家或地方人才發(fā)展規(guī)劃，對PPP人才隊伍建設統(tǒng)籌規(guī)劃。實施高端緊缺PPP人才培養(yǎng)計劃，瞄準高端人才總量不足的先天缺陷，多舉措提升專業(yè)人員數(shù)量，針對PPP人才結構中的薄弱環(huán)節(jié)，多渠道鍛煉人才隊伍。行業(yè)主管部門可建立PPP專業(yè)人才資格認證制度，培養(yǎng)致力于PPP事業(yè)的專業(yè)人才，推進PPP行業(yè)標準的建立，使其與國際接軌；各大高�？梢哉{整優(yōu)化學科、課程及專業(yè)結構，開展PPP學歷和學位教育；代理機構可以選拔業(yè)務功底好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮臉I(yè)務骨干進行重點培養(yǎng)，以項目實操培養(yǎng)經驗，以專家授課提升知識儲備，以部門協(xié)作提高專業(yè)技能，以廉潔教育增強職業(yè)道德，通過完善的內部培養(yǎng)和外部人才引進機制，實現(xiàn)完備的PPP人才梯隊。
（三）地方政府層面應加強專家?guī)旖ㄔO和專家管理
應加強各省市統(tǒng)一專家?guī)斓慕ㄔO工作，對評標專家專業(yè)分類實行全國統(tǒng)一編碼。省級專家?guī)煸诒ＷC分類體系和專業(yè)代碼統(tǒng)一的前提下，可使用《公共資源交易評標專家專業(yè)分類標準》（發(fā)改法規(guī)〔2018〕316號）中設定的相關專業(yè)，同時考慮實際情況，對專家?guī)斓膶I(yè)分類標準進一步補充和細化，優(yōu)化分類體系層級，補充與PPP項目實施專項分類。在此基礎上，積極與周邊省份綜合性評標專家?guī)炻?lián)網(wǎng)，整合專家資源，推動實現(xiàn)專家資源及專家信用信息互聯(lián)共享。
加大專家入庫的審核和管理工作。除考察從業(yè)年限和技術職稱等硬性條件外，加強工作業(yè)績和個人信用的審核�？商剿饕酝瑯I(yè)盲審的方式強化專家入庫資格審核。建立專家?guī)靹討B(tài)調整機制，對不能適應項目評審或存在職業(yè)道德問題的專家及時清退。建立PPP評標專家履職責任的激勵和獎罰機制，提高專家評審福利待遇，吸引專業(yè)人才入庫。定期對入庫專家進行專項培訓，提升專家業(yè)務水平。
（四）企業(yè)層面應加快戰(zhàn)略轉型升級，拓展業(yè)務價值鏈
近年來，招標采購的三項資質在簡政放權的理念指導下逐一取消，服務收費實行市場化機制，長期以來靠資質為門檻、政府指導價為保護的行業(yè)壁壘已被打破，加上公共資源交易平臺不斷整合，電子招標投標在各地迅速發(fā)展，傳統(tǒng)的以程序型為主的招標采購代理機構必將面臨轉型的局面，PPP無疑是一次轉型升級的契機。其次，PPP的特點決定了將以跨學科、多專業(yè)合作方式完成PPP項目招標采購工作。因此，應以PPP為契機鼓勵代理機構做大做強，通過對標國內外頂尖機構，以兼并重組和戰(zhàn)略合作為抓手，從單一的代理業(yè)務拓展至深度融合設計、咨詢、監(jiān)理、造價、項目管理、招標投標、法律咨詢和財務咨詢等價值鏈上業(yè)務，從傳統(tǒng)的招標采購代理機構發(fā)展成為一個資質完備、學科齊全、人員完整、專業(yè)突出的綜合性機構，提升公司品牌價值，提高抵抗風險能力。
四、結語
PPP是適應國家治理現(xiàn)代化、加快政府職能轉變和提高公共產品與服務領域供給效率的一場體制機制變革。但新生事物在其發(fā)展壯大過程中，必然會出現(xiàn)各種各樣的問題，這是事物發(fā)展的一般規(guī)律，需要我們用發(fā)展的眼光看待問題。在PPP招標采購階段凸顯的矛盾，我們可在現(xiàn)行法律框架下將法律法規(guī)與項目實踐需要有機結合起來，推進切實有效的制度改革和流程優(yōu)化，推行適合我國國情的PPP項目采購，為推動PPP項目良性發(fā)展提供堅實的保障。
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